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    寇大偉:“放管服”改革中監管力度構建
    2019年09月25日 09:36 來源:中國社會科學網-中國社會科學報 作者:寇大偉 字號

    內容摘要:

    關鍵詞:

    作者簡介:

      監管是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。黨的十八大以來,尤其是相對集中行政許可權試點以來,加強事中事后監管更加重要,“寬進嚴管”成為“放管服”改革的重要特征。

      監管在“放管服”改革中的重要性

      “寬進嚴管”中監管責任更重大。“放管服”改革是行政體制改革的重要抓手,是服務型政府建設的重要組成部分,近幾年改革成效顯著,審批效率大幅提升,但在推進過程中更偏重“放”和“服”,對于“管”尚未給予足夠重視。尤其是在相對集中行政許可改革的試點省市,審管分離后實行“寬進嚴管”,監管的責任更加重大,要徹底轉變以往重審批輕監管甚至以審批代監管的模式,把監管作為比審批更重要的環節來抓。

      保障公正的營商環境。事中事后監管到位是保障公正營商環境的前提條件,“放管服”改革最終要達到創造良好營商環境和便企利民的目標。在行政審批制度改革和商事制度改革不斷深入推進的過程中,市場主體的準入逐漸放寬,工商登記前置審批事項大幅縮減。大部分前置審批事項改為后置審批或取消,這種情況下,事中事后監管將更加重要,更應發揮其應有作用。

      明確審批和監管的具體職責

      審管銜接互動的制度和平臺尚不健全。明確審批和監管的具體職責是審管良好銜接互動的前提,若審批和監管的職責劃分不夠清晰,會導致不良后果。現實中存在的問題是審批和監管的職責邊界不明確,造成審管銜接互動不暢。另外,當前審管銜接互動方式依然比較傳統,主要有電話通知、微信通知、郵件通知、發函通知等。這幾種方式要么很難留痕,要么時效性會比較差,都有其弊端,不宜作為下一步審管銜接互動采取的主流溝通方式。審管銜接互動平臺目前尚處在起步階段,有部分市縣在嘗試與運行,但運行的效果并不理想,主要表現為平臺的利用率很低。

      “雙隨機”監管難以實現監管對象全覆蓋和監管的專業化。“雙隨機、一公開”是監管改革的重要內容,但其存在兩方面的弊端。一是“雙隨機、一公開”不能實現對監管對象的全覆蓋。如,按規定規劃部門的所有項目都要監管到位,但是“雙隨機”不能保證被監管對象的全覆蓋。監管不能全覆蓋就會造成當實際狀態與發證時狀態不一致時,如發生問題很難確定是哪個部門的責任。二是“雙隨機、一公開”并不適用于專業性很強的部門和事項。以安監部門為例,安監部門執法檢查的專業性很強,要求執法人員必須有專業知識、專業技能和專業素養,這樣才能消除事故隱患、杜絕事故發生。

      監管執法“碎片化”。政府部門權力的“碎片化”現象,可能導致政府部門效率降低,在監管方面具體表現為政出多門、多頭執法現象層出不窮,部門間拖沓扯皮、重復執法、在回應公眾需求時各自為政等等。隨著公共問題的復雜化,跨部門的議題也越來越多,而“碎片化”的弊端也越來越明顯。這種情況下,要克服權力“碎片化”的弊端,將“碎片化”的行政執法進行整合,實施綜合執法改革勢在必行。

      政府作為單一監管主體存在弊端。高質量發展需要高質量監管作為支撐和前提條件。傳統意義上的監管僅僅指政府的監管,目前我國依然采取政府主導的監管方式,其弊端已日益顯現,即監管力量與日益增長的監管需求不相匹配,具體表現為監管力量結構單一、監管人員數量不足、監管隊伍能力欠缺等。在監管過程中,怎樣處理政府、市場與社會的關系,怎樣更充分和科學地發揮三者的作用,需要從理論和實踐兩個維度不斷努力。

      監管方式精細化

      建立審管銜接互動的制度與平臺。制度的欠缺是審管銜接互動存在問題的主要原因,應補齊制度短板,即應出臺頂層設計的法律法規或指導意見。可制定《相對集中行政許可與部門監管銜接互動管理辦法》,在其中要將審批和監管的職責劃分清楚,同時要把審管信息推送的時間、類型和要求界定明確。應加快構建省級層面的“互聯網+監管”平臺,這個平臺應包括業務推送和信息反饋功能,實現審批部門和監管部門的實時互動,達到互相監督和制約的目的。要建立聯系人制度,指定專人負責平臺的對接工作,及時把行政許可事項結果推送至各監管部門。同時,監管部門可以通過“審管銜接互動系統”把監管結果及時反饋給行政審批部門,加強行政審批部門與監管部門的溝通和交流。

      “雙隨機、一公開”監管方式精細化。實現“雙隨機、一公開”監管方式精細化,必須對其進行相應的界定。一是實現“雙隨機、一公開”監管對象的全覆蓋。應制定相應的細則,對監管對象,尤其是關系國計民生的重要領域,必須實現全覆蓋,不能漏掉任何一個。二是重新界定“雙隨機”監管的具體范圍。“雙隨機、一公開”監管模式設計的初衷是提高監管質量和監管效率,但此種監管方式并不普遍適用,有很多局限,必須考慮到監管事項的專業性問題。所以應進一步精確界定“雙隨機、一公開”監管方式的具體范圍,有些領域可以做到大范圍的雙隨機監管,但是有些專業性很強的事項和領域則需要專業范圍內的人員進行小范圍的“雙隨機”監管,這樣才能保證監管的質量。

      綜合執法和執法力量下沉彌補監管不足。針對監管執法“碎片化”問題進行的綜合執法改革,是在整合部門職能和資源的基礎上,設置綜合執法隊伍。在綜合執法改革的背景下,加強基層的監管能力是監管應努力的主要方向,一方面要增加基層監管人員的數量,彌補監管人員的不足;另一方面要加強監管人員的專業化水平,進行專業化培訓。另外,實現綜合執法力量下沉對彌補監管不足是一個很好的辦法,將區原直屬部門的執法權力下沉到街道,讓街道有權去管事、有人去干事,做到街道和社區的擴權強能,提高監管執法效能。

      擴大監管主體,提升監管效能。由美國和澳大利亞兩位學者伊恩·艾爾斯和約翰·布雷斯維特提出的回應性監管理論聚焦于監管領域中監管主體的擴展、監管策略的運用,強調監管主體的多元性、手段的協商性和互動性。具體而言,從以政府為唯一監管主體的模式向以政府為主導的包括政府、行業協會、社會組織、公眾在內的多主體共同監管模式轉型,最終達到提升監管效能的目標。回應性監管強調社會力量在監管中的作用,我國目前在監管上應從兩方面努力:一是要加強行業協會的監管,與政府監管相比,行業協會的監管更專業化,政府應支持行業協會發揮實質性作用;二是應加強社會組織的監管,政府應扶持食品安全、安全生產、環境保護、醫療衛生等和人們生活關系密切領域的社會組織參與到監管中。

      (本文系河北省“三三三人才工程”項目“河北省‘放管服’改革成效與提升路徑研究”(A201803078)階段性成果)

      (作者單位:河北省社會科學院法學研究所)

    作者簡介

    姓名:寇大偉 工作單位:河北省社會科學院法學研究所

    轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:孫志香)
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