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    國家治理視野中的根本政治制度 ——改革開放40年來人民代表大會制度的發展邏輯
    2019年10月01日 09:04 來源:《政治學研究》(京)2018年第6期 作者:韓旭 字號

    內容摘要:經過改革開放40年的發展和完善,人民代表大會制度已經為全面深化改革提供了重要的制度基礎。

    關鍵詞:

    作者簡介:

      內容提要:經過改革開放40年的發展和完善,人民代表大會制度已經為全面深化改革提供了重要的制度基礎。這套制度體系蘊含著現代國家治理所必需的重要功能,有助于建立健全權力制約和監督體系、逐步擴大有序政治參與并不斷增強治理體系的回應性。認真落實憲法和法律賦予人大以及人大代表的職權,是對憲法的尊重,也是運用法治思維和法治方式的體現。推進國家治理體系和治理能力現代化,要求毫不動搖堅持人民代表大會制度,并且根據經濟社會發展的狀況和要求,與時俱進地推進人民代表大會制度的完善。

        關鍵詞:改革開放/ 人民代表大會制度/ 民主/ 法治/ 國家治理/

     

      十八屆三中全會明確提出推進國家治理體系和治理能力現代化,催生出一系列對于改革開放和現代化具有重大意義的理論創新和政策創新,使人民代表大會制度作為支撐國家治理現代化的根本制度安排的重要作用凸顯出來。改革開放40年來,堅持并因應改革開放和經濟社會發展的要求而不斷完善人民代表大會制度,一直是我國改革實踐進程中的一項重要內容。經過40年的發展和完善,人民代表大會制度已經為全面深化改革、推進國家治理體系和治理能力現代化提供了重要的制度基礎。

      一、改革開放與人民代表大會制度的發展

      建立符合中國國情并具有中國特色的政權組織體系的探索實踐,一直可以追溯到中國革命時期。而新中國的成立,特別是1954年新中國第一部憲法的頒行,使得這一探索進程的成果得以初步定型,人民代表大會制度作為我國根本政治制度確立下來并開始在國家政治生活中發揮作用。人大制度在“文革”中遭受嚴重破壞,而人大制度重新作為根本政治制度的全面恢復和重建,則與改革開放的進程基本同步。改革開放40年來,人大制度自身建設取得了很大進展,為經濟社會發展以及國家和社會公共事務管理提供了重要的制度保障。

      人民代表大會制度40年來的發展大致可分為三個階段。第一階段是人大制度的全面恢復和重建。十一屆三中全會開啟了改革開放的偉大航程,人大制度也隨之全面恢復運轉。改革開放初期,我們黨在深刻總結新中國成立以來正反兩方面經驗和教訓,特別是“文革”慘痛教訓的基礎上,一方面做出了把黨和國家工作重心轉到經濟建設上來的重大戰略決策,另一方面也明確提出了加強社會主義民主,健全社會主義法制的目標和任務。這就必然要求堅持并不斷加強人民代表大會制度,充分發揮國家權力機關的作用。1979年6月召開的五屆全國人大二次會議是人大制度發展史上一次非常重要的會議,不僅因為這是改革開放之后第一次全國人民代表大會會議,更主要的是這次會議開啟了人大制度恢復重建的制度建設進程。本次會議最重要的一項議程就是審議通過了對1978年憲法的修改,其中最主要的內容包括:在縣級及以上各級地方人大設立常委會;將各級地方“革委會”改組為地方人民政府;將直接選舉人大代表的范圍從鄉鎮擴大到縣級,并且實行差額選舉。此次會議還制定了新的全國和地方各級人大選舉法、地方組織法以及法院和檢察院組織法。這些重大舉措大大推動了人大制度的完善。在此次會議上,還恢復了中斷長達13年之久的國家預決算報告制度。

      1982年憲法的頒行是這個階段人大制度建設成就的集中體現。1982年12月4日,五屆全國人大五次會議頒布了經修改的《中華人民共和國憲法》,也就是通常所謂1982年憲法,也常稱之為現行憲法或者第四部憲法。這是一部保障社會主義現代化建設的根本大法①,體現了改革開放的根本任務及其相應的國家制度安排。

      經過改革開放初期大約十年間的大力推進,人大制度在選舉、立法、監督、人事任免等主要方面的制度安排方面,以及在關于人大的組織制度、代表制度、會議制度以及機構設置和議事規則等自身建設方面,均得以恢復并有所改善。同時,地方各級人大也開始運轉起來,1986年9月全國首個鄉鎮人大主席團在湖南省沅江市新灣鎮誕生,顯現出基層民主法治的制度化建設進程已經開始。

      進入20世紀90年代,改革開放進程在經歷重大考驗和調整之后很快又進入高速發展階段,特別是社會主義市場經濟體制的明確確立,為改革開放的深化注入了強勁動力。與此同時,人大制度相應進入第二個發展階段。這個階段的主基調就是“堅持與完善發展”,黨中央明確提出“堅持和完善人民代表大會制度”的歷史性課題。②這個階段的突出特點首先表現為立法的大發展。僅七屆全國人大及其常委會的5年任期內就制定了80余件法律和有關法律問題的決定及補充規定,占十一屆三中全會以來立法總數的41%左右。③也就是在這個階段,我國在建立社會主義市場經濟法律體系的基礎上進一步形成了中國特色社會主義法律體系。不僅如此,2000年3月5日,九屆全國人大三次會議通過了立法法,推進了我國立法制度的進一步發展。本階段的第二個特點是加強人大監督的制度建設。這一階段相繼制定了預算法、審計法等重要法律,全國人大常委會也逐步規范和加強了執法檢查等重要監督方式的運用。此外,也正是這個階段提出了制定監督法的改革任務,并于2006年頒行《各級人民代表大會常務委員會監督法》。這個階段的第三個特點是更加強調人大自身建設問題。2005年5月26日,中共中央轉發了《中共全國人大常委會黨組關于進一步發揮全國人大代表作用,加強全國人大常委會制度建設的若干意見》,全國人大常委會在此前后采取了多方面措施,包括制定一系列配套文件,以加強人大代表以及人大及其常委會履職的能力和相關保障,例如,召開了首次全國人大代表聯絡處工作會議,全面啟動相關工作。

      經過上述第二個階段即從20世紀90年代至2012年的穩定發展,人大制度已經初步形成了比較成型的制度體系。黨的十八大以來,我國發展進入新時代,人大制度的建設進入第三發展階段,這一階段不僅對人大制度明確提出了要與時俱進地發展和完善的新要求④,而且人大制度的政治定位進一步明確,它不僅是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本制度安排,也是支撐中國國家治理體系和治理能力的根本政治制度。⑤相應地,全國人大開始進一步推進人大制度的發展,立法法、預算法等重要的法律已經修改完善,專題詢問等監督方式進一步得到規范和加強。2015年6月中共中央轉發《中共全國人大常委會黨組關于加強縣鄉人大工作和建設的若干意見》,對于夯實人大制度的基礎具有重要意義。⑥

      二、人民代表大會制度能夠承擔現代國家治理的主要功能

      改革開放40年來,人民代表大會制度的完善和發展不僅提供了國家權力運行的一整套相對完整的制度體系,為推進國家治理現代化奠定了良好的制度和法制基礎,而且蘊含著現代國家治理所必需的重要功能。

      (一)強化權力運行制約和監督體系

      建立健全權力制約和監督機制,一直以來都是我國建設、改革和發展進程中的一個重大的頗具挑戰性的問題。我國一如所有的后發國家,政府主導型的發展模式幾乎是必然的選項。只有作為公權力主體的政府,憑借其自身所具備的遠遠強于其他社會主體的組織優勢,才具有集中調配大量資源的能力,從而使得政府成為推動經濟社會快速發展特別是實現“趕超發展”的最強有力的推動力。如何對政府權力加以規范,是一個普遍性的難題。我國改革開放伊始就提出加強制度建設的任務,首先就是為了解決和防范權力的恣意行使問題。隨著改革和發展進程的不斷推進,僅僅依靠推進制度化建設本身顯然還不足以將權力關進制度的籠子,建立健全專門的權力制約和監督機制逐漸成為共識。怎樣建構并強化權力監督和制約體系,建立起什么樣的權力監督和制約體系,都還需大量的實踐探索和理論研討。在這個問題上,一方面需要不斷完善專門機構的監督,包括紀檢監察和審計監督,另一方面應當高度重視人大監督的重要作用。人大及其常委會對行政、監察、司法等其他國家機關的監督,是按照憲法和法律賦予的職權進行的,從法理上說具有最高法律效力和權威性。⑦而且,人大及其常委會因其組成方式和行使職權方式的特點,也能夠發揮不可替代的重要作用。

      改革開放以來,人大監督制度隨著人大制度的恢復得以重建并不斷發展。1979年六七月間舉行的五屆全國人大二次會議,恢復了已中斷13年之久的國家預決算報告制度。⑧這可視為人大監督重新起步的開端。1982年憲法的頒行以及此前此后陸續出臺的地方組織法、全國人大組織法等重要法律為各級人大及其常委會行使監督權提供了基本的法制保證,人大監督制度的基本框架也逐步確立起來。一方面,全國人大常委會依據1982年憲法獲得了監督憲法實施的職權,在實踐中全國人大及其常委會對一府兩院的監督也得到加強和改進。1988年七屆人大一次會議上,一些代表對政府工作報告提出批評和意見,受到中央高度重視,中共中央政治局召開專門會議加以討論研究。此后,在每兩個月一次的全國人大常委會會議上聽取并審議國務院及其部門以及“兩高”的專項工作報告開始形成“慣例”,這成為全國人大常委會對一府兩院進行監督的一種重要形式。⑨另一方面,自從五屆全國人大二次會議上修改憲法,建立地方各級人大常委會,以及隨后頒行地方組織法開始,地方各級人大及其常委會的監督權得以確立。⑩在實踐中一些地方人大常委會也開始探索具體實施監督權的路徑和方式。目前已經發展成為人大監督主要方式之一的執法檢查,最初就是由某些地方人大常委會嘗試進行的,之后很快就在全國許多地方推廣開來。(11)時至今日,執法檢查已成為各級人大常委會最常規、最穩定、最有影響的監督手段之一。

      進入20世紀90年代,社會主義市場經濟體制以及依法治國基本方略相繼確立并開始推進,人大監督制度也相應地獲得了很大發展。1994年我國相繼頒行了預算法、審計法,1999年底九屆全國人大常委會十三次會議通過了加強中央預算審查監督的決定,2000年我國又先后出臺了加強經濟工作監督的決定以及行政法規、地方性法規等的備案審查工作程序。總之,在全國人大常委會以及許多地方人大常委會的共同努力下,在監督法出臺前人大監督制度已經初步成型。

      2006年8月27日十屆全國人大常委會二十三次會議通過的《各級人大常委會監督法》是人大監督制度發展史上迄今最重要的一項立法,也是進入新世紀之后人大監督制度最主要的發展成果。監督法出臺后為人大監督制度的進一步發展提供了重要的制度和法制基礎。經過短暫的蟄伏之后,全國人大常委會以及一些地方人大常委會開始在監督法的基礎上繼續推進人大監督工作的改革和創新。2010年6月24日十一屆全國人大常委會在其第十五次會議分組審議國務院關于2009年中央決算報告時進行了一次專題詢問。這是全國人大常委會首次開展專題詢問。截至2014年6月,全國人大常委會先后就財政決算、國家糧食安全、保障性住房建設、傳染病防治等一批事關國計民生的重大問題開展了12次專題詢問,大大拓展了人大監督的力度和廣度。(12)

      我國發展進入新時代之后,人大監督也在隨著經濟社會發展而繼續推進。2014年我國修改預算法,通過實行全口徑預算管理以及加強預算公開等措施,大大增強了人大預算監督的力度;2015年我國修改立法法,完善了規范性文件備案審查機制,加強了對司法解釋的監督。專題詢問制度也得到加強。從實踐中看,改革開放以來探索落實和完善人大監督權的體制機制和工作方法,已成為堅持和完善人大制度的一條重要的思路和路徑。人大監督是人大作為國家權力機關實施的監督,在國家生活的各種監督中是最高層次的監督。(13)因此,應高度重視人大監督的地位和作用。

      (二)推動有序政治參與逐步擴大

      改革開放政策的實施不僅帶來了經濟的快速發展,而且隨之引發了社會結構的改變,進而民眾參與社會和公共政治生活的意愿和訴求日漸強烈。當前,擴大有序政治參與這一議題已經不可避免地提上日程。到目前為止,我國政治體系的基本制度框架已經建立起來。(14)這是我國改革開放事業在政治發展方面所取得的重大成果之一。人大制度作為我國的根本政治制度,為政治參與建立制度化渠道方面提供基本的制度框架,為容納更多的政治參與訴求提供比較豐富的機制和途徑。

      一般認為,選舉是公民政治參與的最基本最主要的方式之一。改革開放以來,作為人大制度主要基石的選舉制度的不斷完善以及選舉實踐的發展,為擴大有序政治參與提供了重要的制度基礎。1979年的五屆全國人大二次會議通過修改憲法并制定新的選舉法,將直接選舉人大代表的范圍從鄉鎮擴大到縣級;并且,新的選舉法還將新中國成立以來一直實行的等額選舉制改為差額選舉制,不僅是各級人大代表,而且地方各級人大選舉同級國家機關領導人員,都實行差額選舉辦法。(15)1982年憲法進一步將1979年選舉法的基本原則和主要內容肯定了下來。至此,中國特色社會主義選舉制度正式確立起來。此后,選舉法經歷全國人大及其常委會于1982年、1986年、1995年、2004年和2010年相繼5次修改而不斷完善。其中,特別重要的一項變化就是,隨著改革開放進程中我國城市化建設的不斷推進、城鄉人口結構的逐漸改變,農村與城市每一代表所代表的人口數的比例從新中國成立之初的8∶1,經過1995年調整為4∶1,直至2010年修改為1∶1,城鄉居民選舉“同票同權”終于實現。(16)

      選舉固然是公民政治參與的主要方式,但其局限性在社會政治發展進程中也逐漸顯現,并且也已經成為普遍的認識。(17)在當代政治發展進程中各國都在尋求選舉之外的更經常性的更有效的容納公民參與訴求的渠道。改革開放以來,我國在這方面也進行了多方探索,包括嘗試在人大制度框架內開辟更多落實公民表達權和參與權的渠道。其中比較突出的表現,就是由全國人大常委會以及有立法權的地方人大常委會為推動立法民主化所嘗試的多種“開門立法”的途徑。從20世紀80年代中后期到90年代,全國人大常委會先后在制定行政訴訟法、集會游行示威法、合同法以及修訂土地管理法、村民委員會組織法等多項重要立法過程中將立法草案向社會公開征求意見。2000年九屆全國人大三次會議頒布的立法法吸收了這一實踐做法并加以規范。2006年全國人大常委會在制定勞動合同法的過程中,為方便社會公眾開展更充分的討論,不僅公布了法律草案,而且同時公開了對草案的說明;其后,通過吸收大量的公眾意見和建議而對草案進行了大幅度修改。2008年4月15日十一屆全國人大常委會第二次委員長會議進一步做出決定,全國人大常委會今后審議的法律草案一般都要向社會公開征求意見。2013年十二屆全國人大常委會再進一步要求,不僅公開草案,還要公布草案二審稿,繼續廣泛征求各方面意見。此外,2000年立法法還引進了立法聽證制度,規定列入常委會議程的法律草案,法律委員會以及有關的專門委員會和常務委員會工作機構應當采取座談會、論證會、聽證會等多種形式聽取各方面意見。2005年9月27日十屆全國人大常委會在審議個人所得稅法修正案草案過程中,就個人所得稅工薪所得減除費用標準舉行了聽證會,這是全國人大常委會首次舉行立法聽證會。(18)通過上述多種形式,人大制度不僅為擴大公民有序政治參與提供了更多的制度化渠道,而且通過引進公民參與,也促進了人大制度本身的完善和發展。

      當然,探索擴大政治參與的制度化途徑,特別是在人大制度框架內擴大政治參與的空間,還有待進一步的理論探討和實踐探索。人大制度作為代議制民主在我國的基本體現形式(19),與公民直接的政治參與行為如何相銜接,還存在某些理論認識上的障礙,相應地,也引起在實踐上的一些困惑。例如,很多地方人大常委會已逐步對市民開放部分常委會會議,但對于旁聽市民能否發言存在爭議。而且,目前我國在推進政治參與擴大進程中還面臨著缺乏政治參與得以實現的社會基礎性條件等問題。(20)例如,我國社會組織的發展目前還相對薄弱,因此,常常導致公民參與的有效性不足。(21)立足于當前實際,更為重要的仍然是首先要盡量多方面地提供制度化的參與渠道,而不必過于追求參與的規模。要通過實踐的發展逐步將法律上允許的參與行為涵蓋更多的人口(22),從而使得政治參與的擴大有序推進。在這一進程中,人大代表發揮重要作用。一些地方的實踐表明,人大代表的積極履職可以有效促進政府決策和治理過程的開放性,從而為政治參與的進一步擴大奠定制度性基礎。

      (三)探索建構回應型治理體系

      當前我國發展已進入新時代,人民對美好生活的向往日益強烈,不僅要求享有更高質量的物質文化生活,而且在民主法治、公平正義、優美環境等方面都提出了越來越強烈的訴求。相應地,在新時代推進全面深化改革所面臨的突出問題之一就是如何應對這種社會訴求多樣化的局面,盡可能地尋求更廣泛的社會共識,從而為推動我國經濟社會進一步發展提供更強勁的動力。這就要求提升國家治理體系的回應性,探索建構“回應型治理”,增強政府回應社會關切的能力。

      人大制度從其制度設計上看,民意的表達、匯集與整合是人大的基本功能之一。不同的利益訴求可以通過來自各行各業、不同地區和部門的代表,在人大制度框架內與政府及各部門在決策和治理過程中通過多種機制形成互動。因此,構建“回應型治理”最主要的步驟之一,就是“使人大運轉起來”,通過不斷的實踐探索逐步建立起更有效的體制機制,一方面更充分地發揮各級人大及其常委會的作用,另一方面規范和保障各級人大代表能夠積極地依照憲法和法律履行其職權。

      充分發揮各級人大代表的作用,一方面可以在逐步有序地推進政治參與不斷擴大方面起到重要作用,另一方面也能夠增強治理體系的回應性。改革開放以來,全國人大常委會一直將充分發揮代表作用作為堅持和完善人大制度的重要內容之一,特別是從六屆全國人大常委會開始,通過一系列實踐創新,逐步建立起了一整套支持和保障人大代表依法履行代表職務的機制和辦法。1987年6月召開的六屆全國人大常委會第二十一次會議,首次邀請部分全國人大代表列席會議,自此形成“慣例”。從2005年起,每次列席全國人大常委會會議的代表人數先后得到兩次調整,分別增至24名和36名,其中大多為提出相關議案的領銜代表以及相關方面的從業人員。至十一屆全國人大期間,列席代表進一步增至三四十名左右,十二屆全國人大常委會再將列席代表人數增加到了66人之多。與此同時,越來越多的代表提出的意見和建議被會議采納。此外,1985年和1987年,全國人大常委會辦公廳相繼制定了《關于改進全國人大代表視察辦法的意見》和《關于全國人大代表持證視察的意見》,形成了經常化、規范化的代表視察工作方式,確保人大代表能夠深入基層調查研究,了解實際情況,直接聽取人民群眾的意見和訴求,從而提升了人大代表履職的能力和質量。從2005年起,全國人大常委會每年都會圍繞中央重大決策部署組織部分全國人大代表赴各地開展為期一周的專題調研,有時還由代表自愿組成調研小組。總之,全國人大常委會及其工作機構始終非常重視代表作用的發揮,堅持尊重代表主體地位。2005年全國人大常委會黨組在多年實踐的基礎上制定了《關于進一步發揮全國人大代表作用,加強常委會制度建設的若干意見》并經中共中央轉發,使得進一步完善代表工作,更充分發揮代表作用有了更強有力的依據和基礎。(23)

      在充分發揮代表作用的問題上,不僅全國人大常委會多年來一直在進行種種努力,一些地方人大常委會也開展了有益探索。例如,浙江省樂清市人大常委會已堅持了十余年的“人民聽證”制度建設實踐,就提供了一個意涵豐富的實踐樣本。樂清市人大常委會每年舉行若干次專門的“人民聽證”會議,聽取和審議市政府若干項專項工作。每次會議都會邀請相當于該市人大代表總數近1/10的代表列席,并現場與市政府主要領導以及有關部門展開問答互動。每年會議的主題主要是由市人大常委會通過對每年年初人代會上提出的議案及意見和建議整合而成。每次會前市人大常委會還會組織包括提出議案的領銜代表在內的一些人大代表開展有針對性的調研。在“人民聽證”實踐過程中,樂清市人大常委會通過調動和發揮人大代表的積極性,一方面加強了人大監督的力度,進一步推動了人大常委會各項工作的完善;另一方面促成了包括人大和政府之間、人大常委會各工委和有關部門之間、人大代表與人大和政府之間以及人大、政府、市民之間等多層次互動協商的局面,大大提升了政府及時回應社會關切和民眾訴求的現實可能性。(24)

      樂清“人民聽證”的實踐富有啟發性,人大制度作為代議制民主在我國的體現形式,內在地包含著“回應型治理”的基本要素。在這個問題上,可允許和鼓勵已經具備比較良好的經濟社會發展狀況等客觀條件的地方,在憲法和法律框架內,就如何激活并與時俱進地完善人大制度,在體制機制上先行展開實踐探索,進而對基層創新實踐中顯現出來的行之有效的經驗和做法,及時進行分析、總結、提煉和推廣應用。

      三、總結與思考:健全人民當家作主的制度體系

      加強制度建設,進而建構并不斷完善與現代化發展相適應的國家治理體系,這是我國政治發展現階段的一項歷史性的任務。如果說改革開放伊始中國共產黨就已經清楚地意識到并明確提出了加強制度建設的改革議題和任務,那么,至十八屆三中全會進一步提出推進國家治理體系和治理能力現代化的目標,則顯現出在經過改革開放的不斷深化和經濟社會高速發展的實踐之后,中國共產黨對這一歷史性任務已經開始形成更加完整和準確的認識。并且,十八屆三中全會還明確提出了“加強社會主義民主政治制度建設”的改革任務,作為推進國家治理現代化的一項重要內容。而黨的十九大則進一步明確提出了健全人民當家作主制度體系的目標要求。無論是加強社會主義民主政治制度建設還是健全人民當家作主制度體系,從制度建設的角度說首要的一點就是堅持和完善人大制度。因為人大制度是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本政治制度安排,為我國的政權組織體系提供了基本的制度框架。不僅如此,更重要的是,人大制度是人民當家作主的最高實現形式。

      以堅持和完善人大制度作為現階段加強制度建設,進而推進現代國家治理體系建構的基本途徑和內容,體現了一種漸進式的“存量改革”的思路。實際上,所謂加強制度建設,這個議題本身就蘊含著“存量改革”的指向。所謂“存量改革”,即指以現有的一整套憲法法律制度為基礎,立足于既有的制度資源,通過在具體的體制機制乃至程序設計上的創新,使文本上的制度在實踐中運轉起來,促進憲法和法律的規則、原則和精神在現實社會政治生活中的實現,以這種通過激活存量中蘊含的能量促進改革的方式,解決政治發展中的一些重點領域和關鍵環節上的問題,(25)包括建立健全權力監督和制約機制、擴大有序政治參與、增強治理體系的回應性等等重要問題。

      這種通過堅持和完善人大制度推進國家治理現代化的“存量改革”思路,與當前堅持全面依法治國的要求也是非常吻合的。全面依法治國是中國特色社會主義的本質要求和重要保障,(26)而依法治國首先就是要堅持并不斷推進依憲治國,將實施憲法提上突出位置,采取有效措施強化憲法的實施和監督,并且為保證憲法實施提供強有力的制度和政治保障。(27)堅持人大制度,認真落實憲法和法律賦予人大及其常委會的職權,體現了對憲法的尊重和遵循,實際上也是實施憲法的一種具體舉措。因此,充分發揮人大制度的根本政治制度作用,對于促進全面依法治國的實現具有重大意義,也是在治國理政方面運用法治思維和法治方式的一種體現。

      當然,這里談論的“存量改革”,重心依然是在“改革”,所謂“存量”只是強調改革實踐的起點和基礎在于現行的既有制度框架。如上所述,改革開放40年來人大制度在制度建設方面可以說成就很大。然而,無論是人大制度建設實踐還是其理論闡釋,似乎都更加看重人大制度中的各種“機構主體”,而忽視了人大作為民意代表機構與其他國家機關不同的行動邏輯。主要以人大、一府兩院、政黨及其相互間關系為基本內容的分析框架,雖然也確實體現了改革開放以來人大制度的實際運行情況,然而目前這種分析框架已經難以充分揭示人大制度隨著經濟社會深刻變遷而在實踐中獲得的一些新發展。(28)實際上,如前所述,人大制度不僅是我國的根本政治制度,而且是人民主權原則在我國的制度化體現,人民與人大的關系才是人大制度的首要內容,是其中最為根本的政治關系。(29)僅僅是立足于“存量”,以憲法和法律確立的制度安排為基礎,更加注重和強調人民與人大的關系,進一步重視并強化選民、人大代表以及人大常委會組成人員的活動及其相互間的互動,就已經足以產生重要的實踐意義和理論價值。(30)值得注意的是,最近幾年里,加強各級國家機關與人大代表的聯系,加強人大代表與人民群眾的聯系,受到了越來越多的關注和強調。(31)這是我國順應新時代發展的主要特點在人大制度建設方面的一個積極反應。當然,完善人大制度,從根本上說就是要突出人民的主體地位,這是人民當家作主的根本體現,也是中國特色社會主義民主政治的根本要求。

      總之,改革開放40年來,我國的人大制度建設已經獲得了很大發展,成為改革開放以來我國政治發展領域中一道引人注目的風景線,全國人大以及一些地方人大在政治生活和社會發展中逐漸展現出重要的價值和作用。當然,新時代已經對人大制度提出了新的要求,無論是在立法、監督、法律實施方面還是在聯系群眾以及人大自身建設方面,人大制度都需要進一步加強和改進。因此,這就需要在毫不動搖堅持人大制度的基礎上,與時俱進地推進人大制度的完善和發展,從而為建構與現代化發展內在要求相適應的國家治理體系奠定更為堅實的制度和法制基礎。

      ①人民日報評論員文章:《新時期治國安邦的總章程》,《人民日報》,1982年12月5日。

      ②《江澤民文選》,第1卷,第111頁,人民出版社,2006年版。

      ③萬其剛等編著:《人民代表大會制度簡史》,第213頁,中國民主法制出版社,2015年版。

      ④⑤習近平:《在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話》,《人民日報》,2014年9月6日。

      ⑥張程程:《全面強化縣鄉人大的深意》,《瞭望新聞周刊》,2015年第33期。

      ⑦程湘清:《論完善人大監督制度》,《中國人大》,2004年第8期。

      ⑧萬其剛等編著:《人民代表大會制度簡史》,第120~121頁。

      ⑨朱寧寧:《人大監督制度逐步走向制度化》,《法制日報》,2014年9月15日。

      ⑩萬其剛等編著:《人民代表大會制度簡史》,第122頁、第132頁,中國民主法制出版社,2015年版。

      (11)(12)朱寧寧:《人大監督制度逐步走向制度化》,《法制日報》,2014年9月15日。

      (13)《江澤民文選》,第1卷,第114頁,人民出版社,2006年版。

      (14)按照目前已形成的規范表述,即以人大制度為根本政治制度,以中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度以及基層群眾自治制度為基本政治制度,以及相應的法律法規所構成的制度體系。

      (15)萬其剛等編著:《人民代表大會制度簡史》,第122~123頁。

      (16)陳麗平:《中國選舉制度漸趨成熟完善》,《法制日報》,2014年9月5日。

      (17)王浦劬等:《政治學基礎》(第二版),第172頁,北京大學出版社,2008年版。

      (18)以上關于“開門立法”發展過程的詳細記述,可參見朱磊:《開門立法助推立法民主化進程》,《法制日報》,2014年9月10日。

      (19)浦興祖:《中華人民共和國政治制度》,上海人民出版社,2002年版,第731頁。

      (20)徐璐:《代議與參與——對當前我國公眾參與立法的反思》,《江淮論壇》,2010年第1期。

      (21)管兵、岳經綸:《立法過程中的公眾參與:基于〈物權法〉和〈就業促進法〉立法參與的研究》,《政治學研究》,2014年第4期。

      (22)曾繁正等編譯:《西方政治學》,第272頁,紅旗出版社,1998年版。

      (23)以上關于發揮代表作用的發展歷程的詳細記述,可參見席鋒宇:《發揮代表參與國家事務管理作用》,《法制日報》,2014年9月18日。

      (24)韓旭:《使人大運轉起來——樂清“人民聽證”的實踐及啟示》,《新視野》,2017年第1期。

      (25)陳家剛:《存量民主:喚醒“沉睡的”制度構造》,《人民論壇》,2014年第4期。

      (26)習近平:《決勝全面建成小康社會,奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》,《人民日報》,2017年10月28日。

      (27)新華社:《中共十九屆二中全會在京舉行》(中國共產黨第十九屆中央委員會第二次全體會議公報),《人民日報》,2018年1月20日。

      (28)何俊志:《中國人大制度研究的理論演進》,《經濟社會體制比較》,2011年第4期。

      (29)肖金明:《人民代表大會制度的政治效應》,《法學論壇》,2014年第3期。

      (30)何俊志:《中國人大制度研究的理論演進》,《經濟社會體制比較》,2011年第4期。

      (31)參見全國人大常委會辦公廳聯絡局負責人、韓旭、林文勛:《完善代表聯系群眾制度:發揮人民代表大會制度的優勢和特點》,《學習時報》,2018年3月12日。

    作者簡介

    姓名:韓旭 工作單位:中國社會科學院政治學研究所

    轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:韓卓吾)
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