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    汪全勝:重要條款單獨表決的操作機制析論 ——基于修正后《立法法》第41條的考察
    2019年09月20日 09:31 來源:《學習與探索》(哈爾濱)2018年第12期 作者:汪全勝 字號
    關鍵詞:重要條款/單獨表決/整體表決/審議/運作程序/《立法法》第41條

    內容摘要:

    關鍵詞:重要條款/單獨表決/整體表決/審議/運作程序/《立法法》第41條

    作者簡介:

      內容提要:2015年修訂的《立法法》第41條規定的“重要條款單獨表決”是立法表決程序的精細化發展,即實行“單獨表決在先,整體表決在后”的法案表決過程。單獨表決針對的是個別意見分歧較大的重要條款,通常表決有兩種結果:一是重要條款表決不通過,即從法律文本中刪除該條款;二是重要條款表決通過,法律文本整體表決也通過,則法案即通過。在實踐運作中,重要條款單獨表決的提議主體是常委會組成人員十人以上的聯名、法律委員會與其他專門委員會、常委會法制工作委員會;受理與決定主體在全國人大常委會是委員長會議,在地方人大常委會是主任會議;表決主體是人大常委會委員,表決時間是在審議后提交表決稿時才進行表決,表決通過的法定人數是參與表決主體的過半數。相對于“直接單獨表決”,我國應建立科學的“選擇性單獨表決”方式,以實現立法的科學性與民主性。 

      關 鍵 詞:重要條款/單獨表決/整體表決/審議/運作程序/《立法法》第41條

      標題注釋:國家社會科學基金規劃一般項目“地方立法的精細化研究”(17BFX162)。

      作者簡介:汪全勝(1968- ),山東大學威海法學院院長,教授、博士生導師。威海 264209

      2014年10月黨的十八屆四中全會報告中提出,要完善法案表決程序,建議對重要條款進行單獨表決。2015年3月15日第十二屆全國人大五次會議對實施十五年之久的《立法法》進行了全面修改,在其第41條中增加了兩款規定,對全國人大常委會立法中的法律表決程序進行了完善,增加了“重要條款可以單獨表決”的內容,這是我國立法程序尤其是立法表決程序的精細化發展,是實現科學立法的基本保證。但在實踐操作中,對如何理解《立法法》修正案中第41條中規定的“重要條款單獨表決”、如何實施“重要條款單獨表決”、它的適用范圍有多大等問題存在一些認識與實踐操作困境,有必要進行更加深入的探討。

      一、法案表決方式精細化轉換的理據

      通常狹義的立法程序是指從法案到法的過程,包括法案的提出、審議、表決通過以及公布四個環節。法案表決程序是其中重要的環節。法案表決是指享有立法權的主體通過行使表決權,決定法案是否獲得通過的專門活動,它決定著法案的命運,即決定著法案能否成為法。法案表決方式是立法權主體行使表決權的方式、方法。法案表決方式依不同的標準有不同的類型,如以是否明確表決者的態度為標準,可將法案表決方式分為公開表決與秘密表決兩種;①以是否一次性表明對法案的態度為標準,可將法案表決方式分為整體表決與逐步表決。這里的法案表決方式就是從這個角度而言的。

      整體表決是立法機關有表決權的主體對審議后的法案整體地、一次性地表達贊成、棄權、反對的態度;根據表達票數明確法案是否通過、是否能夠完成從法案到法的轉變。逐步表決,又分為逐章、逐節、逐條表決的類型,但通常用的是逐條表決,是表決權主體對法案的部分內容表明贊成、棄權或反對的態度,最后還需要就整個法案進行表決,也就是說實行逐步表決時,它不能決定整個法案的結果,原則上逐步表決在先、整體表決在后,整體表決才能決定法案的最終結果。

      我國現行法律制度對法案表決方式有規定嗎?現行憲法第64條②沒有明確法案的表決方式,只是明確了法案通過的法定人數;《全國人民代表大會議事規則》第52條、第53條同樣規定了法案通過的法定人數以及表決法案的投票方式,并沒有明確實施整體表決;《全國人民代表大會常務委員會議事規則》有一個突破規定:“將付表決的議案,有修正案的,先表決修正案。”因為議案的范圍比法案廣,涉及法律修正案的,當然也是先行表決法律修正案。法律修正案也是法律案的一部分,法律修正案的表決相對于整個法律案的表決,自然是部分的也就是逐步表決,但這個逐步表決采用的是否是逐條表決,還有法律修正案表決之后,是否需要對整個法律案進行表決,該規則并沒有明確。2000年的《立法法》第22條和第40條③雖然沒有明確規定“整體表決”的方式,但從這兩個條文的實際操作方式來看,實際明確了全國人大及其常委會的法案整體表決方式。2015年我國《立法法》修正,在其第41條增加了兩款內容,即該條的第2款、第3款,④規定了在整體表決之前,可以先就“個別意見分歧較大的”重要條款單獨表決。

      在我國全國人大及其常委會的立法實踐中都是采取的“整體表決”方式,這也是世界上絕大多數國家法案通過的最常用方式。為什么都實行整體表決呢?有學者認為,“在立法實踐中,交付表決的法律案都是在審議過程中各方面的意見分歧基本得到協調的法律案。如果各方意見分歧大,則該法律案不被交付表決。”[1]整體表決省事、高效,節省時間,但是整體表決可能會出現這樣兩種情況:一是對法案的部分條文有意見、有分歧,但表決權主體認為整個法案總體是好的,還是表決通過。這種情形最為常見,我國全國人大及其常委會通過的法律案多是如此。二是對法案的部分條文有意見、有分歧,從而影響對法案的整體判斷,導致整個法案表決未能通過。對于第一種情形,因為有個別內容與條文有分歧,也會導致法律在實施過程中留下隱患,一些重要條文不具有可操作性、不具有合理性,就會造成法律的實施困境;同時因為重要條款的爭議與分歧,在法律適用過程中就難以把握立法意圖,從而會對整個法律的實施產生重要影響,就會導致法律的實施效果不理想。對于第二種情形,因為個別條款的爭議與分歧,可能會延誤重要法律法規的出臺,耽誤法律法規發揮作用的時機。據有關資料記載,1989年10月31日七屆全國人大常委會在審議《中華人民共和國居民委員會組織法》后擬交付表決前,有常委會組成人員對該法案的一個條款提出了不同意見,在實行整體表決時,因很多人大常委會組成人員投了反對票或棄權票,從而導致該法案未過多半數而沒能通過[2]。還有如2009年10月全國人大常委會在審議《國家賠償法修正案(草案)》時,因對該修正案的刑事賠償范圍的個別條款存在爭議,而使得該法推遲半年以后才修改通過[3]。

      現代社會利益多元,人民代表代表不同階層、不同群體的利益,法案能取得“一致意見”,從而實現整體表決的“全票通過”的情形較少。以上整體表決的兩種情形,不論是“顧全大局”的贊成而通過法案,還是因“一葉障目”而對法案投反對票或棄權票,都沒能充分反映投票人的真實意愿,民主立法還應該進一步推動。2015年《立法法》修正案對個別意見分歧較大的重要條款實行單獨表決的制度,雖然是一種細節上修改,但反映了我國立法的精細化水平,也具有重大的創新意義,“不僅實現了立法程序上的公平正義,也實現了實體上的公平正義。”[4]

    作者簡介

    姓名:汪全勝 工作單位:山東大學

    轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:賽音)
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